Derecho administrativo

El control es uno de los elementos esenciales dentro del Estado de Derecho, cuyo propósito principal es asegurar que todas las acciones del poder público se ajusten a la ley. Este mecanismo tiene como objetivo garantizar que el poder estatal opere dentro de los límites legales establecidos y que cumpla efectivamente con los fines asignados a cada órgano.

La finalidad del control se enfoca en tres aspectos fundamentales: garantizar el respeto al principio de legalidad, proteger y promover los derechos fundamentales de los ciudadanos, y asegurar una gestión pública eficaz y eficiente. Estos tres elementos constituyen la base de un Estado de Derecho funcional.

Dentro del ámbito de la Administración del Estado, el control implica la revisión de todas las actuaciones, tanto materiales como jurídicas, para verificar su conformidad con el ordenamiento legal vigente. Este control tiene su fundamento constitucional en los artículos 6 y 7 de la Constitución, y su base legal en la Ley N° 18.575 y en el artículo 15 de la Ley N° 19.880, que establece el principio de impugnabilidad.

💡 Recuerda que el control no solo busca sancionar irregularidades, sino principalmente prevenir que ocurran, asegurando que cada acción estatal tenga un propósito legítimo y se realice conforme a derecho.

El Control en la Constitución

La Constitución utiliza frecuentemente el término "control" para referirse a diversos mecanismos de fiscalización. Esta palabra aparece asociada a instituciones como la Contraloría General de la República (arts. 98 y 99), que controla la legalidad de los actos administrativos; el Tribunal Constitucional (art. 93), que supervisa la constitucionalidad de las leyes; el SERVEL, que fiscaliza el gasto electoral; y otros órganos específicos.

El control constitucional cumple dos funciones esenciales. Por un lado, examina las acciones, gestiones o decisiones de los órganos públicos (el controlado), y por otro, permite que el órgano controlante emita un juicio valorativo sobre dichas acciones. Este sistema puede clasificarse en control intrafuncional (dentro del mismo poder, como la Contraloría sobre la Administración) o interfuncional (entre diferentes poderes, como la Cámara de Diputados fiscalizando al Gobierno).

Una característica relevante del sistema chileno es que el control está distribuido de manera desigual entre los tres poderes del Estado. El centro de gravedad recae principalmente sobre el Ejecutivo, siendo este el objeto principal de supervisión por parte de otros órganos como la Cámara de Diputados, la Contraloría y los tribunales de justicia.

Además, el Tribunal Constitucional ocupa una posición particular en este sistema, ya que no forma parte del Poder Judicial y ejerce un control preventivo de constitucionalidad sobre las leyes y decretos del Gobierno.

💡 Ten presente que el control constitucional no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar que cada poder del Estado actúe dentro de sus límites y competencias.

Clasificación del Control

El sistema de control puede clasificarse según diferentes criterios que te permitirán entender mejor cómo funciona en la práctica. Según su oportunidad, el control puede ser preventivo o represivo. El primero se realiza antes de que el acto entre en vigor (como la toma de razón por la Contraloría), mientras que el segundo actúa después de que el acto ya está vigente (como el control judicial).

En cuanto a su contenido, existe el control de legalidad, que verifica que la actuación de un órgano se ajuste al ordenamiento jurídico, y el control de gestión, que evalúa el cumplimiento de objetivos y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Ambos tipos están estrechamente vinculados y en la práctica resulta difícil separarlos completamente.

Según la naturaleza del órgano que lo ejerce, el control puede ser político (ejercido por la Cámara de Diputados), administrativo (realizado por la Contraloría General de la República) o judicial (a cargo de los Tribunales de Justicia). Cada uno tiene características y procedimientos particulares, pero todos buscan asegurar el correcto funcionamiento del Estado.

La diversidad de mecanismos de control refleja la complejidad del Estado moderno. Un mismo órgano puede ejercer diferentes formas de control, y un mismo acto puede estar sujeto a distintas formas de fiscalización, lo que garantiza un sistema más robusto y completo.

💡 Visualiza el sistema de control como una red de seguridad con múltiples capas: si una falla, las otras pueden detectar y corregir irregularidades, asegurando que ningún acto contrario a derecho quede sin supervisión.

El Defensor del Ciudadano

El Defensor del Pueblo o Ombudsman es una figura institucional diseñada para proteger los derechos de los ciudadanos frente a la Administración Pública. Su origen se remonta a Suecia en 1809, donde surgió como un mecanismo para controlar la actividad administrativa y judicial, asegurando el respeto a la ley y la protección de las libertades públicas.

La eficacia de esta institución radica principalmente en su autoridad moral, ya que no depende directamente del poder público. Esta característica le permite actuar con independencia y objetividad. El modelo se ha expandido globalmente, siendo adoptado en países como Finlandia, Noruega, Alemania y en varios países de América Latina.

La misión principal del Ombudsman consiste en tutelar los derechos fundamentales de las personas, fiscalizando la actividad de las autoridades administrativas. Funciona como una "magistratura de opinión y persuasión", promoviendo tanto la eficacia administrativa como el respeto a los derechos y libertades ciudadanas.

Entre sus funciones más importantes están: iniciar investigaciones (de oficio o por petición) sobre posibles violaciones de derechos humanos o actos ilegítimos de la Administración, y elaborar informes anuales que sirven como herramientas disuasorias para mejorar la gestión pública. Generalmente, el Defensor es designado por el Parlamento, lo que refuerza su independencia frente al Ejecutivo.

💡 Aunque el Ombudsman no puede anular decisiones administrativas, su poder de investigación y denuncia pública hace que los órganos del Estado presten más atención a la legalidad y justicia de sus actos, beneficiando directamente a los ciudadanos.

El Defensor del Ciudadano en Chile

En Chile se han realizado varios intentos para crear la figura del Defensor del Pueblo, pero ninguno ha prosperado completamente. Hubo cuatro iniciativas legislativas significativas: en 1991 durante el gobierno de Patricio Aylwin, en 2000 y 2003 durante la administración de Ricardo Lagos, y en 2008 bajo el mandato de Michelle Bachelet. Lamentablemente, ninguno de estos proyectos avanzó sustancialmente en su tramitación parlamentaria.

Como alternativa, en 2009 se creó el Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) mediante la Ley N° 20.405. El INDH es una corporación autónoma que, si bien no tiene exactamente el mismo rol que un Ombudsman tradicional, cumple funciones similares en la protección y promoción de los derechos humanos en el país.

Entre las principales funciones del INDH están la elaboración de un informe anual sobre la situación de los derechos humanos en Chile, la formulación de recomendaciones a diferentes órganos del Estado (Gobierno, Congreso y Corte Suprema), el envío de informes a organismos internacionales como la ONU y la OEA, y la presentación de acciones legales, como querellas por crímenes de lesa humanidad o recursos de protección.

Esta institución representa un avance significativo en la protección de derechos en Chile, aunque no reemplaza completamente las ventajas que ofrecería un Defensor del Pueblo con todas sus atribuciones tradicionales.

💡 El INDH actúa como un "puente" entre los ciudadanos y el Estado en materia de derechos humanos, investigando situaciones críticas y generando conciencia pública sobre violaciones a derechos fundamentales, lo que contribuye a fortalecer la democracia chilena.

Control Político: La Cámara de Diputados

El control político es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, establecida en el artículo 52 N°1 de la Constitución. Su propósito fundamental es fiscalizar los actos del Gobierno, supervisando la gestión del Poder Ejecutivo para garantizar que actúe dentro de los límites legales y en beneficio de la ciudadanía.

Esta facultad tiene importantes antecedentes históricos. Introducida inicialmente en la Constitución de 1833, generó preocupaciones durante la Constitución de 1925, donde se temía que pudiera derivar en un sistema parlamentario encubierto. Sin embargo, en la práctica, este control no obligó a cambiar ministros ni políticas, sino que terminó fortaleciendo el presidencialismo.

La Reforma Constitucional de 2005 (Ley N° 20.050) introdujo nuevas herramientas de fiscalización, como la interpelación de Ministros de Estado y las Comisiones Especiales Investigadoras. Estas modificaciones ampliaron significativamente las capacidades de control de la Cámara.

Es importante distinguir entre controlar y fiscalizar. Mientras que controlar implica verificar el cumplimiento de la ley, fiscalizar supone emitir un juicio sobre la conveniencia o pertinencia de una decisión política. Este último concepto es el que define la labor de la Cámara de Diputados: evaluar políticamente las decisiones del Gobierno y ejercer presión para influir en ellas, sin necesariamente tener la potestad de sancionar directamente.

💡 La fiscalización política no busca castigar, sino generar un contrapeso democrático al poder del Ejecutivo. Por eso, aunque los diputados no pueden destituir ministros mediante interpelaciones, la presión política y mediática que generan puede influir decisivamente en las políticas gubernamentales.

Mecanismos de Fiscalización Política

La Cámara de Diputados cuenta con diversas herramientas para ejercer su facultad fiscalizadora sobre el Gobierno. La primera consiste en emitir observaciones o acuerdos que el Presidente de la República debe responder de manera fundada a través de sus ministros. Históricamente, existía el problema de que el Ejecutivo respondía sin fundamentación adecuada, lo que generaba conflictos sobre la seriedad del control político.

Otra herramienta es la solicitud de antecedentes, regulada en el artículo 52 N°2 inc. 2° de la Constitución. Cualquier diputado puede solicitar información al Gobierno, siempre que cuente con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes de la Cámara. El Presidente debe responder mediante el ministro correspondiente en un plazo máximo de 30 días.

Las Comisiones Especiales Investigadoras constituyen un mecanismo más potente de fiscalización. Estas comisiones, creadas con el voto de dos quintos de los diputados en ejercicio, pueden investigar hechos específicos relacionados con la gestión gubernamental, solicitar información al Ejecutivo y citar a ministros y funcionarios públicos para que comparezcan y entreguen información.

Finalmente, la interpelación a Ministros de Estado permite cuestionar directamente a los ministros sobre su gestión. La asistencia del ministro es obligatoria y debe responder a todas las preguntas formuladas. Sin embargo, un ministro no puede ser citado más de tres veces en un año calendario, salvo acuerdo de la mayoría absoluta de los diputados en ejercicio.

💡 Estos mecanismos no funcionan aisladamente, sino como un sistema integrado de control. Una interpelación exitosa puede derivar en la creación de una comisión investigadora, y los hallazgos de esta pueden conducir a nuevas solicitudes de antecedentes o incluso a una acusación constitucional en casos graves.

Los Actos de Gobierno

El concepto de "actos de Gobierno" ha generado importantes debates jurídicos sobre su definición y alcance. Una de las principales controversias gira en torno a si el Gobierno debe entenderse como una función específica o como una estructura orgánica, y qué órganos exactamente lo componen. La Constitución chilena no establece claramente la diferencia entre Gobierno y Administración del Estado, lo que complica aún más esta distinción.

La doctrina mayoritaria considera que los actos de Gobierno son aquellos realizados por el conjunto de instituciones que forman parte del Gobierno. Sin embargo, existe una tendencia creciente a clasificarlos como actos administrativos discrecionales, lo que limita su aplicación. Si se adoptara una visión estrictamente funcionalista, el poder de fiscalización de la Cámara de Diputados quedaría restringido a un número muy limitado de acciones.

Respecto a qué órganos forman parte del Gobierno y están sujetos a fiscalización, la Comisión de Constitución del Senado ha establecido algunas conclusiones. Sí están sujetos a fiscalización los órganos del Gobierno central, los órganos de la Administración central y descentralizada, y las empresas estatales con régimen jurídico privado (con algunas excepciones). Por otra parte, no están sujetos a este control los Gobiernos Regionales y Municipalidades, ni los órganos con autonomía constitucional como la Contraloría General de la República y el Banco Central.

💡 La distinción entre actos de Gobierno y actos administrativos no es meramente teórica: determina qué órganos pueden ser fiscalizados por la Cámara de Diputados, afectando directamente el equilibrio de poderes en el Estado chileno y las garantías de control democrático sobre la función pública.

Excepciones y Limitaciones al Control

Existen otros mecanismos mediante los cuales el Congreso puede solicitar información sin necesidad de un acuerdo formal de la Cámara de Diputados. Por ejemplo, se pueden solicitar informes directamente a organismos de la Administración del Estado que no forman parte de la administración directa, así como a entidades donde el Estado tiene participación pero no ejerce actividad empresarial.

Es importante notar que algunas solicitudes deben tratarse en sesión secreta, especialmente cuando la información es confidencial o puede afectar la seguridad del Estado, de acuerdo con la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública. Además, los organismos con facultades fiscalizadoras no están obligados a revelar información que pueda afectar investigaciones en curso.

En cuanto a las empresas del Estado, estas deben proporcionar información solo si lo solicita una comisión del Congreso o un parlamentario en sesión de Sala o Comisión. Sin embargo, ciertas informaciones están protegidas por reserva legal y solo pueden entregarse con autorización de la Contraloría General de la República (CGR) y la Comisión para el Mercado Financiero (CMF).

El incumplimiento de estas obligaciones de entrega de información puede acarrear sanciones. El jefe del organismo estatal que no proporcione la información requerida será sancionado con una multa equivalente a una remuneración mensual, y en caso de reincidencia, la multa se duplicará.

💡 El balance entre transparencia y confidencialidad es delicado: mientras que la regla general debe ser el acceso a la información pública, existen situaciones legítimas donde la reserva es necesaria para proteger intereses mayores como la seguridad nacional o investigaciones en curso. Tu desafío como estudiante es entender cuándo se justifica cada excepción.

Paralelos entre Tipos de Control

El sistema de control en Chile se estructura en diferentes dimensiones que operan de manera complementaria. El control de legalidad verifica que los actos cumplan con la normativa vigente y es ejercido principalmente por la Contraloría General de la República (CGR) y los Tribunales de Justicia. Por otro lado, el control de gestión evalúa la eficiencia, eficacia y uso adecuado de los recursos públicos, siendo implementado por la CGR y los organismos de auditoría interna.

Otra dimensión importante es la temporal. El control preventivo se aplica antes de que el acto administrativo tenga efectos, como ocurre con la toma de razón de la CGR, que puede aprobar o rechazar actos administrativos antes de su ejecución. En contraste, el control represivo actúa después de que el acto ya está en vigencia, como sucede con el control judicial, que puede declarar la nulidad de un acto administrativo ilegal.

Según la naturaleza del órgano que lo ejerce, podemos distinguir tres tipos fundamentales. El control político es realizado por la Cámara de Diputados y se enfoca en supervisar decisiones y políticas gubernamentales. El control administrativo lo ejerce la Contraloría General de la República, verificando la legalidad y el uso eficiente de los recursos públicos. Finalmente, el control judicial corresponde a los Tribunales de Justicia, que determinan si los actos administrativos respetan la Constitución y las leyes.

💡 Piensa en estos tipos de control como capas de protección: el preventivo evita problemas, el represivo los corrige; el político evalúa decisiones gubernamentales, el administrativo verifica procedimientos, y el judicial resuelve conflictos. Juntos forman un sistema integral que protege el Estado de Derecho.